打破部门规划拼盘 综合交通运输体制怎么改

一、综合交通运输发展趋势与存在的问题

　　综合交通运输是交通运输系统内各组成部分之间，以及交通运输系统与其外部环境之间形成一体化协调发展的状态。运输业的初级发展阶段基本上对应着各种运输方式各自独立发展的时期，而进入较完善阶段以后，多式联运、一体化和可持续交通的特征则日益明显。运输业已经从粗放式发展转变到需要集约式发展；从运输产品的数量扩张到服务质量的提升；从主要关注线路建设到更加突出枢纽地位；从每种运输方式单独发展到方式之间有效连接，并形成以集装箱为载体的多式联运链条；从运输方式和企业之间以竞争为主到以协作为主；从简单位移产品到关注综合物流服务和附加价值；从单纯增加运输量到交通运输与土地开发、城市空间结构综合考虑等等。

　　综合运输体系是实现一体化交通运输的设施、技术、经济和制度系统，是围绕连接性和一体化核心的一系列功能与服务、技术装备与标准、基础设施、组织与市场结构，以及体制与政策的构架，共同率地满足现代社会经济的一体化和可持续运输需求。综合交通运输体系的范围是包括但并不局限于铁路、公路、水运、航空和管道五种运输方式，它涉及社会经济中所有与人和货物空间位移有关的活动。

　　交通运输发展已经取得了巨大成就，但发展过程中还存在着诸多问题。譬如资源、环境以及城市交通拥堵的压力越来越大，交通运输网还有短板，整体技术装备水平不高，企业规模和功能结构落后，法治建设不完善，市场秩序有待规范，交通安全问题形势严峻等。还存在铁路未能融入率集装箱多式联运链条，很多交通建设未能很好地处理各运输方式之间的协调与分工特别是综合枢纽问题，交通运输与土地、能源、环境的协调关系还没有得到必要和慎重的考虑，节能减排压力大，涉及未来综合运输网总前景的顶层设计缺失，缺少综合性政策，法治不健全，改革滞后也严重阻碍了综合运输体制的建立等等。这些问题确实从交通运输领域体现了社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

　　综合交通运输是运输业发展出现重大阶段性转换所提出的要求，必须改变传统的运输发展观念和运输业管理体制，包括需要反思主要注重要素投入和数量增长、造成资源浪费和环境破坏、忽视衔接性和一体化的传统交通发展模式。过去那些主要专注线路设施和单一方式发展，以及重视建设但忽视养护维修等倾向，已经明显不再符合目前经济发展的实际情况与要求。综合交通运输应该是贯彻十九大坚持质量、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革要求在交通运输领域重要的体现。

二、深化综合交通运输体制改革的主要任务

　　目前社会经济和交通运输发展阶段性转变对运输业提出的要求，已经不再仅仅是交通基础设施和运输数量大幅度增长，而更多地是体现在运输结构和服务质量的明显提升，还包括一带一路和经济化所提出的新要求。交通运输体系应该向着多种运输方式协调配合、多功能、方便节约和率的目标前进。运输化不同阶段对的政策制定和行政能力提出了不同要求。在运输发展的较阶段，运输系统所具有的综合性和复杂性使得必须在更高层次上制定运输政策，并对应综合性的体制机制。

　　改革开放以来经济增长所积累的国力和长期行业管理经验的积累，使管理部门能够在相对较短时期内动员大量资源进行大规模交通建设。但在鼓励各种运输方式实现协同合作的多式联运，同时处理好与市场有效配置交通运输资源的关系，让交通运输发展更加符合资源环境友好、城市化、信息化、化、以人为本等方面仍时时表现出能力的欠缺。近年来虽然交通运输在管理体制上有一定调整，包括2008年开始实行大部制成立交通运输部，2013年撤销铁道部进一步强化交通大部制，但总体上体制机制仍旧很不适应综合交通运输发展的需要。

　　十九大描绘了从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国的蓝图。交通运输发展也必须坚持质量、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动发展的质量变革、效率变革、动力变革，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的体制机制，不断增强交通运输领域的创新力和竞争力。解决运输业发展不平衡不充分的问题要求更高的现代交通运输治理能力与水平，已对现行交通运输管理体制提出了重大挑战。

　　未来一段时期相关工作的重点应该集中在坚持深化交通大部制改革，要尽快明确综合交通运输责任主体，加快完善法治环境并依法行政，以及鼓励市场主体创新高质量多式联运服务三方面的任务。

　　（1）深化交通大部制改革，尽快明确综合交通运输责任主体

　　推动交通运输发展由数量规模型开始向质量效能型作转变，必须有体制机制保障，必须尽快去除实现综合交通运输的制度障碍。在层面，交通运输部部内外机构应做到该统的统、该并的并、该协同的协同。

　　交通运输部部内各有关铁路、民航等局以及铁路总公司等大型机构与交通运输部的行政职权关系需要进一步理顺，改变目前仍一定程度存在并严重制约交通大部制行政效率的分散化问题。特别地，规划权属是巨量交通资源配置的重要工具，也是交通大部制运转的龙头，必须改变部门规划拼盘的传统，用综合规划促进综合交通运输系统优化。在大部制体制下，交通运输部在财政系统中应该规范到统一的账户中，改变传统上各运输方式“分灶吃饭”、各行其是的办法。要形成大部制下的统一政策与方针、统一战略与规划、统一财政与行政、统一服务与监管的一体化交通行政管理新局面。

　　在交通运输部与发改委的职能界定上，继续由发改委承担本应由交通运输部承担的交通规划职能，显然不利于一个领域的事务由一个部门承担责任的重要原则。交通大部制之前，因为交通运输领域缺少综合性主管部门，所以由发改委代行了部分交通运输领域综合协调的职能，这在当时是完全必要的。但交通运输部成立以后情况已经改观，发改委有必要促进尽快将综合交通协调职权，特别是综合交通规划职能回归交通运输主管部门，尽可能使交通运输部在整个交通运输领域承担起相应的职责。发改委自身则应该更主要关注宏观层面对交通运输业的指导与协调，不宜再沿袭原分部门交通管理体制时的权责配置，过多涉足属于中微观层级的行业部门事务。

　　交通运输领域的重要公共事务，如交通发展战略与规划、交通项目投融资政策、项目运营与维护、运营补贴与债务偿还、安全监管、节能环保、服务质量监管与普遍服务、多式联运衔接、服务与组织创新、运输市场秩序、公众参与、交通运输统计等是一个整体，不应该割裂。因此，交通运输部与财政、住建、国土、环保、公安、工信等主管部门在交通事务的行政分工上也应该建立必要的责任制度，交通运输部必须树立相应的主体、主动和主导能力，才会确保交通行政的与顺畅。例如，交通部门在发展汽车自动驾驶技术所需依赖的智能交通网络政策与规则方面就必须作为责任主体，在城市综合交通枢纽的规划建设和交通用地综合开发方面也必须发挥主导作用。

　　在中央和地方关系的处理上，交通运输管理权则该分的一定要分，配合关于央地事权财权改革部署，坚决落实十九大关于扩大省级以下人民权力的要求，使其成为落实责任主体的重要途径。在交通规划、项目投融资、运营维护、服务保障、补贴偿债等各方面合理划分央地权责，是现代建立现代交通运输治理体系与能力的重要组成部分。此外，都市化区域无论是城市群还是都市圈，都需要跨行政边界的交通设施与服务，特别是轨道交通体系去构建或改善其时空形态，同时必须重视沿线土地的综合开发利用并实现职住平衡。

　　（2）加快实现交通运输领域立法的顶层设计，提高依法行政水平

　　交通运输领域的法规体系从改革开放以来已经初步建立，但从经济社会和运输业发展的要求来看，交通运输法治建设中存在的问题还需要加快解决。由于各种运输方式长期分别隶属于不同部门，从而造成交通运输法规多头分散的碎片化局面，不少内容存在着交叉重叠现象，有些相互之间还存在着矛盾。而对于综合运输至关重要的多式联运业务，以及在线共享出行或快递物流领域出现的一些新服务、新业态，则存在着管理上无法可依、无章可循的状况。特别是由于缺少交通运输领域的基本法律，诸多下位法规在新的立法或原法修改过程都屡屡遇到缺少上位法的问题。

　　大部制也已经从形式上改变了过去分行业部门的交通管理体制，应着力推动决策科学化民主化、执行专门化、监管独立化，探索建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。但由于交通运输法治建设滞后，相应法律的级次低、效力不强，导致一些重要和基本的运输政策缺乏性、稳定性，未能实现从主要依靠行政命令和文件，包括各类“管理办法”和“指导意见”的做法向依法执政、依法行政转变，从较多靠习惯和经验开展工作的方式向依靠法规和制度开展工作转变，从突击式、运动式抓工作的方式向按公共政策程序办事转变。

　　大部制改革事关体制机制的创新和权力结构的调整，大部制实施后有关执法主体和法律适用都会有所变化，故应当切实加强行相关法律法规体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法治化，从制度层面去解决部门存在的职权交叉、职能分散、责任不清、推委扯皮等现象。尽快制定交通运输领域的基本法律《交通运输法》，也是切实贯彻《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和十九大精神，实现依法治国，提升现代交通运输治理能力，助力建设交通强国的当务之急。

　　（3）坚持市场化改革，鼓励企业主体创新高质量多式联运服务

　　目前推进综合交通运输的核心工作是发展一体化多式联运。在多式联运领域，作为硬件基础的不同运输方式设施连通和载运工具互连当然重要，也在多年时间中得到部门的关注与力推，但多式联运更重要的是同时必须实现方式间相关服务水平、作业流程以及信息系统的紧密对接。而这方面恰恰更需要发挥市场机制的作用，依靠企业主体充分发挥业务与组织创新能力才能改观，因此多式联运的推进政策需要进行一定调整。

　　以多式联运的典型模式集装箱海铁联运为例。港口集装箱能力虽然早已稳居世界，但港口集装箱集疏运仍主要依靠公水联运和水水接驳，海铁联运长期得不到应有的发展。当前集装箱运输在铁路货运量中的比重只占3%，而铁路在港口集装箱集疏运中的比重仅为1%。这其中既有铁路运输体制机制方面的影响，也有港口方面在一定程度上放弃与铁路合作努力的问题，例如有些甚至把已有的港区铁路拆除。

　　集装箱多式联运作为一种的运输组织形式，需要充分发挥链条上不同运输方式的内在优势，以实现运输产品的完整性和率，通过组织变革形成尽可能无缝的货运与物流系统。港口效率的大幅度提升是集装箱多式联运能够走向成功的真正起点和关键，海铁联运链条必然要求服务水平相对较高的港口处于主导地位，包括铁路在内的其他运输主体都应该配合和服从港口的作业流程与工效节奏。美国洛杉矶和长滩港以及国内青岛港通过整合资源，主动对接铁路作业与信息流程，构建率集装箱海铁联运链条的经验值得效仿。

　　没有铁路参加的集装箱联运不是真正的现代多式联运，运不好集装箱铁路货运也难有更好的发展，推进综合运输不能再让铁路置身事外的不合理状态继续下去了。必须指出，运输市场的竞争已经从运输方式间的竞争转变为运输链条间的竞争，谁能整合资源搭建起并控制好完整的运输链条，谁就是运输服务的主导者，而不再论谁的资产巨大或运输距离更长。

　　国内顺丰物流等企业已经形成覆盖的快递服务网络，掌握了大量货源，而且有极大兴趣与铁路合作建立联运链条。因此，无论在海铁联运还是快递领域，鼓励港口、海运及快递企业通过投资或与铁路企业交叉持股开发高水平海铁公铁联运，包括公路半挂车驼背运输服务的条件都已经具备。还应该推动路外企业提供自己的铁路货运服务，在国铁线路上引入竞争者，当然这提出了铁路打破行业垄断和进一步改革的要求。